POLITIQUESE

PROPOSTA DE SISTEMA NACIONAL DE PARTICIPAÇÃO, ERIC VELLONE COLÓ | 16 de julho de 2012

O atual trabalho é produção acadêmica, sua reprodução parcial ou integral é livre, desde que citados a fonte e o autor.

“PROPOSTA DE SISTEMA NACIONAL DE PARTICIPAÇÃO”

ERIC VELLONE COLÓ

SÃO PAULO – SP

2012

 

 

1 INTRODUÇÃO

 

1. 1 Introdução ao Sistema Nacional de Participação

 

O tema da participação e do controle público no Brasil toma como ponto de partida e como fundamento teórico dois documentos: a Declaração Universal dos Direitos Humanos, da Organização das Nações Unidas (ONU), de 1948 e a Constituição da República, de 1988.

Observada como fundamental para a garantia de pleno exercício dos direitos e deveres, a participação social tem se mostrado, recentemente, como mecanismo que logra êxito em reforçar os processos de melhoria institucional e, por conseqüência, estreitar os laços entre os cidadãos e o governo. A questão é, hoje, pauta importante da agenda de discussões nacionais e o desafio é construir um sistema nacional que possibilite integrar as políticas de participação social.

A construção do Sistema Nacional de Participação, que está em fase inicial e remonta historicamente ao governo de Luis Ignácio Lula da Silva, está sob responsabilidade do Departamento de Participação Social, da Secretaria Nacional de Articulação Social, que por sua vez é um órgão ligado diretamente à Secretaria-Geral da Presidência da República. Entre os objetivos gerais deste sistema estão arrolados a consolidação da relação entre movimentos sociais e governo, o fomento e a estruturação das iniciativas de movimentos, além do fortalecimento dos canais institucionais já existentes. O cenário atual, portanto, prevê a expansão das mesas de diálogo entre entidades representativas dos movimentos sociais com o Governo Federal.

Assume-se que o Departamento de Participação Social deve mobilizar um esforço de criação e articulação de instrumentos de consulta e participação social junto à administração pública. O estímulo ao diálogo e a sistematização das intervenções também preenchem a lista de atribuições que estão sob responsabilidade direta do órgão.

Para tal feito, os instrumentos mais caros ao trabalho são, entre outros, os conselhos, as conferências, os canais de ouvidoria, as audiências públicas, os plebiscitos e os referendos. São chamadas à discussão tanto a esfera federal quanto também a estadual e municipal. Constantemente a Secretaria Nacional de Articulação Social revê seu programa através de relatórios acerca de resultados das ações e através do amadurecimento de propostas durante os seminários, onde participam pesquisadores acadêmicos, entidades da sociedade civil e conselheiros.

 

1.2 Introdução à proposta de definições do Sistema Nacional de Participação

 

Do ponto de vista da construção de um sistema, vários níveis de discussão teórica e metodológica devem ser levados em consideração. A participação da sociedade junto às esferas da tomada de decisão deve seguir a lógica da pluralidade e da especialização que contemporaneamente permeiam a discussão acerca da definição de sociedade civil (pontuando suas potencialidades e limitações), o quão efetivo e legítimo o processo se torna e qual é o embasamento de propósitos para tal participação.

O Estado não está mais no centro da sociedade; a vida social se voltou à especialização e as diferenciações não estão mais subordinadas a nenhum centro decisor em específico. Mercado, Estado e Vida têm a possibilidade de formar, de acordo com um ramo de análise, um modelo tripartite. Valendo-se da argumentação de Jean Cohen e Andrew Arato em Civil Society and Political Theory, há uma atualização do conceito de sociedade civil após a emergência de certa multiplicidade das manifestações coletivas.

É questão fechada que o processo de democratização e, especialmente, redemocratização está por ser conduzido por entre este novo cenário político e social, onde cada vez mais se observam as participações efetivas de organizações não-governamentais e movimentos sociais. Teóricos importantes, tal como Habermas e Hannah Arendt, já apontaram a necessidade de se pesar e levar em consideração a participação política destes grupos.

A construção das características do Sistema Nacional de Participação deve, portanto, basear-se na construção de um método de governo como um todo e não hesitar em conduzir um processo de constantes efeitos democráticos.

 

 

2 OBJETIVOS

 

A proposta deste documento é, portanto, lançar as raízes de orientação à definição das características do Sistema Nacional de Participação.  A fim de lograr êxito na elaboração, serão retomados autores valiosos à teoria democrática e à teoria das associações, de tal modo que a proposta apresentada esteja firmemente baseada e justificada na teoria contemporânea. Certamente não será objeto de estudo, aqui, toda a trajetória das discussões a respeito de participação social, sequer haveria necessidade para tal; o enfoque será dado aos autores e concepções mais caras ao modelo sistemático proposto.

Os objetivos vão abarcar a concepção de sociedade civil, dentro da sua lógica de modelo de construções das diferenças sociais, como se estivesse integrada socialmente, formando uma categoria política. Não obstante, há de se delimitar o grau de intervenção que o Estado tem sobre a sociedade civil e como se dará a legitimidade de tal intervenção; mais do que nunca, neste aspecto, é válido retomar a idéia de teia de relação e regulação que Estado e sociedade civil compõem, como em um sistema de input e output, onde se trabalha com Estado fornecendo grau normativo de regulação da sociedade civil e do mercado e a sociedade civil como um todo emanando a legitimidade ao Estado.

Como um desenho da situação, Arato e Cohen (1994, p.161) são passíveis de citação quando afirmam “a aquisição pelo público de influência sobre o Estado e a economia; a institucionalização dos ganhos dos movimentos sociais dentro do mundo da vida”. Fica evidente, então, que o trabalho lida com a sociedade civil com viés público e não de modo estatal.

 

3 A SOCIEDADE CIVIL

 

Indubitavelmente, a definição do conceito de Sociedade Civil é crucial quando nos deparamos com a participação social junto ao governo. Para a proposta, a Sociedade Civil não será tomada como utópica e sim como ator tomado pela diferenciação realista. Será válida a teoria moderna da Sociedade Civil, quando a transformação vem pela diferenciação.

Debruçada sobre a obra de Habermas e de Arato e Cohen, a proposta é estabelecer uma mudança estrutural no conceito. A Sociedade Civil deve ser compreendida como gama de associações e movimentos sociais tanto da esfera privada quanto da esfera pública com objetivo de permear as relações e ações do mercado e do Estado quando esses dois atores interferem na sociedade como um todo. Arato e Cohen (2001, p.498) lêem que “os movimentos sociais constituem o elemento dinâmico em processo que pode realizar os potenciais positivos da sociedade civil moderna”.

Fica ultrapassada a dicotomia liberal entre Estado e Sociedade; há, aqui, possibilidades de novas formas de mediação entre os subsistemas de Habermas e o mundo da vida, pois as associações passam a deter um grau de institucionalização que permite limitar ações do mercado e do governo.

A postura pós-marxista permite definir a Sociedade Civil como adensamento institucional ou, em outras palavras, como a inclusão das instituições e formas de associações que demandam interação e integração social. Adota-se a Sociedade Civil como categoria política e, portanto, categoria emancipatória. A emancipação é uma leitura possível pois é criado um processo de deliberação através do qual os indivíduos podem estabelecer a validade das suas próprias demandas morais.

É fundamental afastar qualquer sorte de associações norteadas pelo associativismo (tão caro aos neotocquevillianos), pois os projetos não devem simplesmente propor convivência apartada e passiva com a autoridade e a postura já constituídas junto ao Estado. Até, pois, mesmo em Arato e Cohen, a dicotomia é superada, porém a transformação do Mercado e do Estado pela Sociedade Civil não é instigada, demonstrando certa tendência liberal/conservadora.

Urge, de fato, estabelecer uma Sociedade Civil com poder de transformação, ciente de que a multiplicidade deve ser levada em consideração e que os diversos merecem postura pacífica e democrática. A Sociedade Civil não almeja o poder, ela é, sim, mais um projeto moral reflexivo. Retomando Arato (2002, p.97), “através da sociedade civil e da esfera pública a democracia recupera parte do seu caráter participativo (…) complementando, ao invés de substituir, os processos de accountability dirigidos à representação”. Em Civil Society and Political Theory (p.421), Arato e Cohen resumem bem a perspectiva aqui adotada e definem: “O que é preciso é uma concepção de sociedade civil que possa refletir na essência das novas identidades coletivas e articular os termos dentro dos quais os projetos baseados em tais identidades podem contribuir para a emergência de sociedades mais livres e democráticas”.

 

4 A REFORMA DEMOCRÁTICA

 

O Sistema Nacional de Participação deve criar espaços e mecanismos de articulação social com vistas ao aperfeiçoamento dos canais participativos. A construção conjunta de consensos relativos às políticas públicas que, de fato, interferem na vida do cidadão. A participação da população, a sociedade civil atuante e as inovações institucionais garantem o aprofundamento da democracia. As instituições importam em demasia para o processo e, de fato, produzem efeito.

Os Conselhos Nacionais são, historicamente, instrumento de fomento deste aprofundamento democrático. Através deles é possível obter participação ativa, qualificada e com alto grau de efetividade, formando uma cadeia de deliberações e consultorias sobre políticas públicas em diversas instâncias, além de contribuir para a transparência dos procedimentos e, por conseqüência, o incremento da responsividade.

Para desenhar a dimensão desta ferramenta, atualmente o Brasil conta com mais de três dezenas de Conselhos Federais, entre eles o de Transparência Pública e Combate à Corrupção, das Cidades, do Desenvolvimento Econômico e Social, de Assistência Social, de Ciência e Tecnologia, de Economia Solidária, de Imigração, de Promoção de Igualdade Racial e de Política Indigenista. A lista completa engloba praticamente todas as áreas em que o Governo Federal tem atuação, da pesca aos direitos da mulher. Os Conselhos, inclusive, respondem pela introdução de novas “agendas” temáticas de setores da sociedade que tradicionalmente estavam apartados pela exclusão. Aqui vale citar Lavalle, Houtzager e Castello (2006, p.80) analisando as pesquisas de reforma democrática e pontuando que “a participação de grupos e camadas da população tidas como sub ou mal-representadas no lócus da representação política constituiria, assim, expediente-chave para estimular o melhor funcionamento das instituições políticas”.

A tramitação prática dos Conselhos envolve uma série de reuniões regulares em que membros competentes de associações e representantes da sociedade civil participam de discussões e rodadas de negociações. A partir do trabalho desenvolvido, as propostas e opiniões mais relevantes a respeito de uma determinada política pública podem seguir, ao mínimo, dois caminhos: transformar-se em projeto de lei a ser aprovado pelo Congresso ou serem acolhidas diretamente pelo Executivo, transformando-se em Decretos ou Portarias.

Observando mais atentamente a dinâmica das interferências, há as Ouvidorias, Audiências e Consultas Públicas que representam a oportunidade nítida de diálogos diretos, separados por afinidades de temas, através dos quais movimentos sociais, sociedade civil organizada e cidadãos podem ser escutados a respeito do planejamento e execução de políticas públicas, monitorando e formulando os processos decisórios.

São estas interlocuções junto aos Ministérios e Secretarias que agregam contribuições práticas de gestão democrática e confluem à construção de consensos e convergências em torno de políticas de governo; o cenário, segundo Arato (2002, p.97), mostra que a “mediação não se dá apenas na direção de informar os representados e prepará-los para atos de avaliação retrospectiva. A discussão e a crítica também informam os representantes sobre o estado de espírito de eleitorado. Assim, eles são capazes de responder rapidamente à opinião pública (…) reverter o curso da ação quando necessário (…)”.

Destacam-se neste quesito a Participação Social no Ciclo Orçamentário, a Regionalização das Políticas, a Participação Social na Rio +20, o programa Educação para Cidadania Ativa, entre outros em curso.

 

5 A INTERVENÇÃO E A LEGITIMIDADE

 

Quando o desenho de um Sistema Nacional de Participação é elaborado, não se pode olvidar da idéia de que um sistema requer, no mínimo, relação de interdependência entre os agentes. O fundamento da proposta é o aprofundamento das relações entre esferas que apresentam grau de interação. A prática da democracia deve ser erigida sob a égide da intervenção cotidiana junto à agenda pública e da deliberação junto aos processos decisórios.

Escrito de outra forma, o sistema está baseado no propósito de integração: os objetivos comuns devem ser compartilhados e a participação social deve ser lida como método de governo. O estabelecimento de canais de articulação entre gestores governamentais dos diversos níveis e esferas e gestores sociais fortifica a instituição de, literalmente, uma rede nacional de participação.

Grande parte do sucesso desta proposta reside na capacidade de construção e organização de uma dinâmica autônoma. O planejamento legal das estruturas de interação ganha corpo com a garantia das liberdades fundamentais de associação e comunicação, bem como da garantia da equidade política das associações. Novamente retomando Andrew Arato (2002, p.98), “a regulação pode e deve ampliar seu trabalho de dar acesso e visibilidade para toda a pluralidade de grupos e opiniões, algo que pode ser mais bem cumprido por uma variedade de formas institucionais (…)”.

O Estado é tomado como incapaz de suprimir a produção de sentido na Sociedade Civil. O ganho do modelo está na capacidade aumentada de regulação por parte do Estado, pois a lei vai penetrar na sociedade civil e não vai causar desintegração; as algumas possíveis intervenções não a enfraquecem. A própria sociedade civil vai decidir, por auto-regulação e auto-limitação, os caminhos de definição da sociedade.

Para aprofundamento da questão, Habermas analisa as relações regulatórias tratadas por um processo neutro, pois a sociedade se determina; a teoria é neutra porque o importante é a institucionalização das condições democráticas. A própria democracia não é uma pura regra de maioria para o autor, e sim aspectos de melhoria do debate e conseqüente formação de fluidez de opinião. A produção de consensos atua nos meandros sociais, uma vez que todos os afetados devem ter oportunidade de intervenção e expressão, corroborando com o ideal de que a legitimidade da decisão leva em consideração a não-obstrução do diálogo.

Os agentes de associação, para Habermas, portanto, não devem ser lidos como primordiais para o espaço público, e sim como complementos, pois as associações teriam o papel de defesa da esfera pública e sua manutenção permitiria a realização na esfera pública das aspirações do mundo da vida; como em uma dinâmica de “subir” conceitos do mundo da vida para o âmbito relevante das instituições. Certamente o trabalho está ciente do “incansável procedimentalismo” de Habermas e pretende, portanto, valer-se das definições válidas ao modelo apresentadas até então, principalmente no tocante à produção de sentido.

No quesito regulação, portanto, fica evidente que a governança democrática prevê que quanto mais parâmetros positivos à democracia houver, então maior a chance de regulação e participação efetiva das associações. Em suma, quanto mais contribuição à soberania popular, à equidade política, à justiça distributiva, à consciência cívica, ao desempenho econômico e à eficiência de governo maior a chance de uma associação receber tutela devida do Estado. Habermas novamente brinda a argumentação quando lê a legislação como realizadora dos consensos morais; a política deliberativa da teoria da ação coletiva imprime legitimidade e o conceito de autonomia não recai no liberalismo clássico, mas busca ser um bem político fundamental, relacionado à capacidade crítica. A legitimidade é gerada por consensos comunicativos.

A ressalva válida está descrita de antemão em Arato e Cohen quando os autores afirmam ser negativa a “burocratização” das organizações das sociedades civis, do ponto de vista de que a formalização institucional não pode ser tão dura e alta a ponto de haver um distanciamento da base social. Cabe também arrolar o fato de que os atores da sociedade civil não têm poder político ou administrativo. Não há necessidade nem propósito que justifique a sociedade civil assumindo prerrogativas do Estado; o ideal é que as associações atuem influenciando e participando dos mecanismos institucionais sancionados pelo Estado a fim de se atingir o núcleo decisório.

A Sociedade Civil proposta deve obter sucesso em fornecer uma via de reflexão para o exercício de moral na transformação social e formatação de um eixo de orientação para a ação política, todavia, é dispensada a falta de pertinência nas atitudes de compreensão política e orientação sistemática. Não é possível desenhar um Sistema Nacional de Participação onde o Estado e as instituições tenham papel retraído e acanhado. As associações sociais não são tomadas como amontoado neoliberal de prestadores de serviços descolados das normas e regulamentações de um Estado forte. Sociedade continua a ser sinônimo de solidariedade, integração e sociabilidade associativa.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

6 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

 

Site <http://www.secretariageral.gov.br/acessoainformacao/perguntas/secretaria-nacional-de-relacoes-politico-sociais&gt; acessado em 30 de junho de 2012

Site <http://www.secretariageral.gov.br/seminario&gt; acessado em 30 de junho de 2012

Site <http://www.secretariageral.gov.br/.arquivos/imagens-publicacoes/Livro_Conselhos_peq.pdf&gt; acessado em 30 de junho de 2012

COHEN, Jean e ARATO, Andrew. Sociedad civil y teoría política. México, Fondo de Cultura Económica, 2001

____________________ . Sociedade civil e teoria social. In: AVRITZER, L (Org.). Sociedade civil e democratização. Belo Horizonte: Del Rey, 1994

HABERMAS, Jürgen. Direito e Democracia entre facticidade e validade. Rio de Janeiro. Tempo Brasileiro, 1997

ARATO, Andrew. Representação, soberania popular e accountability. São Paulo. Lua Nova, CEDEC, nº 55/56 – Cenários de Direitos, 2002

Site <www.desenvolvimento.gov.br/arquivos/dwnl_1322150967.pptx> acessado em 28 de junho de 2012

GURZA LAVALLE A., HOUTZAGER, P., CASTELLO, G. Democracia, Pluralização da Representação e Sociedade Civil. São Paulo. Lua Nova. Revista Cultura e Política, v.67, 2006

RIZEK, Cibele Saliba. Sociedade civil e espaços públicos no Brasil: um balanço necessário. Rev. bras. Ci. Soc. 2003, vol.18, n.51

TATAGIBA, Luciana. Conselhos gestores de políticas públicas e democracia participativa: aprofundando o debate. Rev. Sociol. Polit. 2005, n.25

GURZA LAVALLE, A. Crítica ao Modelo na Nova Sociedade Civil. São Paulo. Lua Nova, nº 47, 1999

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1 Comentário »

  1. Eu amo você.Rafaela Mazarin Coló

    Comentário por Rafaela Mazarin — 12 de novembro de 2012 @ 17:13


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